Ustrój administracji rządowej i samorządowej 16 stycznia 2010r, Administracja UKSW Ist, Ustrój administracji rządowej i samorządowej w Polsce

Ustrój administracji rządowej i samorządowej               16 stycznia 2010r.

Do egzaminu –cały zakres materiału wyznacza rozdział ustrojowe prawo administracyjne w Zimmermannie –godzina na napisanie testu (najpierw normalny wykład potem w ostatniej godzinie zerówka)

Samorząd terytorialny

Jeśli chcemy mówić o genezie samorządu terytorialnego w Polsce to można przywołać tradycje XVI w. wskazuje się na sejmiki ziemskie, które wykonywały funkcje podobne do samorządu terytorialnego dzisiaj, ale jest to bardzo przybliżone porównanie. Należy pamiętać o pewnych tradycjach się gających już I Rzeczypospolitej i o tym, że taka kwalifikacja jako samorządu terytorialnego jest oczywiście kwestionowana. Nowożytny samorząd terytorialny, to pojęcie jako konstrukcja prawna rozwijał się w systemach ustrojowych państw europejskich od czasów oświecenia czyli od przełomu XVIII/XIXw. I dokonywało się to pod wpływem nauki francuskiej oraz niemieckiej. W nauce francuskiej sformułowano dwie podstawowe teorie. Teorię naturalistyczną –która utożsamiała powstanie samorządu przed państwem tzn. powstanie państwa wcale nie poprzedzało istnienia samorządu, samorząd był bytem pierwotnym, państwo stanowiło pewnego rodzaju zbiór konglomerat różnych istniejących już samorządów. Były też teorie, które mówiły, że samorząd był tworzony przez państwo. Czyli z jednej strony teorie naturalistyczne, a z drugiej strony teorie państwowe. Niemcy patrzyli na to troche inaczej rozróżniali teorie społeczne i państwowe. I tutaj mówiono o tym czym sie zajmuje taki samorząd, otóż teorii społecznych samorząd zajmował sie kwestiami dotyczącymi własnych spraw danej wspólnoty, natomiast kwestie ogólne to są kwestie państwa. Z kolei te teorie państwowe odwracały tą teorię i wskazywały na brak opozycji między interesem własnym i ogólnym. I z tych właśnie teorii zrodziły się właśnie takie pojęcia jak państwo konstytucyjne i rządy prawa.

W Polsce po odzyskaniu niepodległości w XXw. II RP przyjęła rozwiązania ustrojowe dotyczące samorządu terytorialnego, które istniały w  państwach zaborczych. Jednak już konstytucja marcowa w 1921r. wprowadziła trójstopniowy system samorządu terytorialnego na obszarze całego państwa, ujednolicając ten system. Te trzy stopnie wyglądały w ten sposób, że obok administracji rządowej istniały również, zostały powołane do życia związki terytorialne o charakterze samorządowym, związki te tworzyła ludność poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Związki samorządowe posiadały odrębną od państwa osobowość prawną i powstały na terenie powiatów, gmin i gromad, a na Śląsku i Pomorzu również województw. Czyli zasadniczo był trójstopniowy podział, ale na niektórych obszarach istniały również województwa. Zmiany bardzo istotne nastąpiły po II wojnie światowej, kiedy weszła w życie ustawa z 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na jej podstawie wszystkie kompetencje organy jednostek samorządu terytorialnego –tych jeszcze istniejących z przedwojnia –zostały przeniesione na organy administracji państwowej, mianowicie przekazano je Radom Narodowym i organom wykonawczo zarządzającym –Prezydiom. Był to oczywiście koniec samorządu terytorialnego, aż do uchwalenia 8 marca 1991r. trzech ustaw –ustawy o zmianie konstytucji, ustawy o samorządzie terytorialnym (tej ustawy, która dzisiaj nazywa sie inaczej, od 1998r.) i ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin. Wprowadziły one do sytemu polskiego prawa ustrojowego administrację samorządu terytorialnego. Dokończenie reformy, która zaczęły się w 1991r., dokończyła się w roku 1998, wówczas to wprowadzono trójszczeblowy samorząd terytorialny w Polsce. Obecnie administracja samorządowa jest jedną z dwóch podstawowych administracji publicznej. Mówi się, że administracja w Polsce jest dwutorowa, że istnieje administracja rządowa i administracja samorządowa.

Podstawowe źródła prawa dotyczące samorządu terytorialnego w Polsce (w porządku określonym przez konstytucję –źródła prawa polskiego).

Przede wszystkim mamy tutaj konstytucję:

-       art. 15 –określona jest zasada decentralizacji oraz wprowadzony zasadniczy podział administracyjny państwa

-       art. 16 –w którym mowa jest o wspólnocie samorządowej, określa zasady uczestnictwa samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej w Polsce

-       rozdział VII Konstytucji art. 163 -172

·        art. 163 -164 –bardzo ważne art. –dotyczące domniemania kompetencji

·        art. 165 –jest mowa o osobowości prawnej jednostek samo radu terytorialnego

·        art. 166 –zadania publiczne, które spoczywają na jednostkach samorządu terytorialnego –własne i zlecone

·        art. 167 –mowa jest o udziale w dochodach publicznych

·        art. 168 –mowa jest o podatkach

·        art. 169 –mowa jest o organach

·        art. 170 –mowa jest o referendum lokalnym

·        art. 171 –mowa jest o nadzorze

·        art. 172 –mowa jest o współpracy

To jest podstawowy schemat dotyczący regulacji samorządu terytorialnego w Polsce.

Należy jednak pamiętać o bardzo znaczącym akcie prawnym a mianowicie o umowie międzynarodowej, która została ratyfikowana przez Polskę za zgodą wyrażoną w ustawie (czyli w źródłach prawa znajduje się szczebel niżej od konstytucji).

Europejska Karta Samorządu Lokalnego (EKSL) –była prostowana nazwa, wcześniej Europejska karta Samorządu Terytorialnego –uznając, że tłumaczenie to błędnie oddaje istotę rzeczy, nie chodziło o samorząd terytorialny, a właśnie o samorząd lokalny, po to by odróżnić zakres regulacji tego prawa międzynarodowego od innego, a mianowicie od Europejskiej Karty Samorządu Regionalnego, której Polska nie ratyfikowała.

EKSL została sporządzona w Strasburgu 15 października 1985r., Polska ratyfikowała EKSL 26 kwietnia 1993r. –publikacja dopiero w 1994r. Dz. U. 124 poz. 607.

Podstawowe postanowienia EKSL:

art. 2 i 3 mówią o tym co to jest społeczność i określają ją jako podstawę ustroju demokratycznego, stanowią jego fundament

art. 4 jest niezmiernie istotny –w nim sformułowana zasada pomocniczości (subsydiarności).

art. 3 ust. 2 –definicja samorządu terytorialnego –co to jest samorząd  terytorialny -

Samorząd jest to prawo i zdolność społeczności lokalnych w granicach określonych prawem do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią publicznych spraw na własną odpowiedzialność i we własnym imieniu. W art. tym jest również mowa o wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu lokalnego zgodnie z tym art. muszą to być wybory pięcioprzymiotnikowe –wolne, bezpośrednie (nie głosujemy na elektorów –tych, którzy mają dopiero kompetencje do wybierania kandydatów -tylko bezpośrednio na kandydatów), powszechne, równe i głosowanie tajne.

Ustawy ustrojowe o gminie, powiecie, województwie

Ustawa o wprowadzeniu trójstopniowego podziału państwa (ona tworzy pewien kościec trójstopniowego podziału)

Ustawa o ustroju m.st. Warszawy –tzw. ustawa warszawska –lex specialis do lex generalis ustawy o samorządzie gminnym –Warszawa to nie jest takie zwykłe miasto na prawach powiatu, Warszawa podlega szczególnej regulacji ustawowej –wprowadza reguły odrębne od zasad ogólnych,

Ustawa o gospodarce komunalnej (określa zasady wykonywania zadań własnych gminy) –regulacja tej ustawy ma znaczenie ustrojowe –np. szpitale, muzea są jednostkami organizacyjnymi gminy

Akty prawa miejscowego –mające znaczenie ustrojowe

–są to statuty jednostek samorządu terytorialnego

Istota samorządu terytorialnego:

1.      wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna będąca związkiem publicznoprawnym

2.      członkowstwo w samorządzie terytorialnym powstaje z mocy prawa, jest obligatoryjne czyli nie można nie być członkiem żadnej wspólnoty samorządowej w Polsce, każdy jest z mocy prawa członkiem, nie można się z samorządu terytorialnego wypisać lub wpisać –przestać być członkiem wspólnoty samorządowej można na skutek przeprowadzenia się, można też zmienić przynależność do wspólnoty –wtedy gdy się zmieni granica np. gminy

3.      wspólnota samorządowa powołana do wykonywania zadań z zakresu zadań administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach (właściwych prawu administracyjnemu)

Podsumowując samorząd terytorialny to wyodrębniona terytorialnie grupa społeczna (związek publicznoprawny), której członkowstwo powstaje z mocy prawa (jest obligatoryjne) powołana do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej w sposób samodzielny i we właściwych formach.

Władzę wykonują organy wspólnoty samorządowej (organy samorządu terytorialnego) jednak mocodawcą i źródłem władzy tych organów jest ta wspólnota i jej konstytucyjne umiejscowienie (przydanie tej wspólnocie określonych cech na gruncie prawa konstytucyjnego). To wyraża art. 16 ust. 1 Konstytucji RP - Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową  oraz EKSL w art. 3 ust. 1 –samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.

Można opisać wspólnotę samorządową przy pomocy jeszcze ogólniejszych pojęć odnoszących się do podmiotów należących do ustroju administracji publicznej w ogóle. Wspólnota samorządowa, samorząd terytorialny jest pewnego rodzaju korporacją publicznoprawną. Korporacja publicznoprawna jest to taki podmiot który, jest konstytuowany według zasady członkowstwa, który to podmiot jednak istnieje bez względu na zmiany członków (to nie jest tak, że jak wystąpimy z samorządu terytorialnego to ta przestanie istnieć, ona przez cały czas zachowuje swój status prawny pomimo tego, że następują zmiany członków) wyposażony jest on we władztwo administracyjne czyli dysponuje kompetencja do władczego stosowania prawa.

Posługując się pojęciem samorządu terytorialnego posługujemy się pojęciem wspólnota –skoro mówimy o pewnej wspólnocie to istnieje wspólność celów tej wspólnoty np. wspólnota mieszkaniowa. Okazuje się, że w przypadku wspólnoty samorządowej to nie jest tak –wspólnota samorządowa ma charakter czysto konwencjonalny, znaczy to, że jest powoływana na gruncie ustawy i tutaj nie ma mowy o zakładanej wspólnocie wszystkich członków. Wręcz zakłada się, że bardzo często członkowie tej wspólnoty będą mieli sprzeczne interesy niż sama wspólnota. Często działania organów wspólnoty będą adresowane do jej członków i te działania będą służyć wyważeniu wymogów interesu publicznego i interesu indywidualnego członków tej wspólnoty. Jest to cecha samorządu terytorialnego, która odróżnia go od innych korporacji. Np. w przypadku wspólnoty zawodowej jest bardziej wyeksponowany ten wspólny cel. Tym niemniej mimo braku tego wspólnego celu taka grupa osób ta wyróżniona terytorialnie grupa osób stanowi pewną całość, która jest na gruncie konstytucji uprawniona do wykonywania, sprawowania administracji publicznej i stanowi –jak się określa w literaturze –pewną mikrodemokrację.

Podsumowując

W pojęciu jednostka samorządu terytorialnego łączą się dwa aspekty: aspekt podmiotowy –wspólnota samorządowa, oraz aspekt czy element przedmiotowy czyli terytorium. Czyli wspólnota+terytorium=jednostka samorządu terytorialnego.

Są różne jednostki samorządu terytorialnego są jednostki gminy, są jednostki powiatu i są samorządy województwa. Są wspólnoty lokalne i wspólnoty regionalne. Należy uznać, że samorząd województwa to jest wspólnota regionalna, natomiast gmina i powiat to są wspólnoty lokalne. EKSL –dotyczy wspólnot lokalnych i nie są nią objęte wspólnoty regionalne. Wspólnoty regionalne są objęte regulacją EKSR –która nie jest ratyfikowana przez Polskę (nie jest prawem w Polsce). EKSR została sporządzona, przyjęta przez państwa strony w Strasburgu w czerwcu 1997r. –ta karta uznaje w sensie normatywnym region za zasadniczy element państwa i przyznaje regionom pewne uprawnienia w zakresie współpracy międzynarodowej i to w zakresie tworzenia własnej polityki międzynarodowej oraz uznaje prawa regionów do stanowienia własnego prawodawstwa w zakresie określonym przez prawodawstwo państwowe. To jest inne koncepcja państwa niż ta, która jest u nas przyjmowana (u nas podstawową jednostką zasadniczego podziału jest gmina), ale są państwa dla których takie rozwiązanie jest naturalne.

Relacje pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego

Wyjściowo, niejako pierwotnie w stosunku do wszelkich działań prawnych, które mogą następnie zostać podjęte (zasada jest coraz bardziej osłabiana, ponieważ rozwój szczegółowych regulacji prawnych ten model zaburza, już nie jest on tak czysty), ale w dalszym ciągu w literaturze można spotkać się z tym, że istnieje coś takiego jak ustrojowa samotność jednostek samorządu terytorialnego. To znaczy, że one istnieją niezależnie od siebie, nie ma tutaj żadnej hierarchii. Z tego, że gmina leży na terenie powiatu, a powiat leży na terenie województwa nie wynika żaden, ale to absolutnie żaden związek pomiędzy tymi jednostkami samorządu terytorialnego (przynajmniej pierwotnie tak było). Są to odrębne wspólnoty samorządowe, jesteśmy równocześnie członkami wspólnoty samorządowej regionalnej 9wojewódzkiej) i dwóch lokalnych (gminnej i powiatowej). Co to znaczy, że pierwotnie nie ma związków miedzy jednostkami samorządu terytorialnego? Znaczy to właśnie tyle, że związki i to zarówno poziome pomiędzy gminami powiatami jak i również pionowe pomiędzy gminą powiatem oraz powiatem województwem, gminą województwem, mają charakter fakultatywny. To znaczy, ze te związki miedzy jednostkami istnieją tylko wówczas gdy jednostki tego chcą. Gmina powiat i województwo –pomiędzy tymi jednostkami nie ma hierarchii, nie ma nadzoru, to nie jest tak, że województwo samorządowe bada co robi powiat, który działa na jego terenie, tak nie jest. Organy  powiatu też nie kontrolują co robi gmina działająca na jego terenie. Ważne jest, że organy jednostki wyższego szczebla –wyższego nie z punktu widzenia hierarchii tylko zakresu terytorialnego –organy te nie są organami odwoławczymi w stosunku do organów np. gminy. To nie jest tak, że jak mamy np. decyzję burmistrza to odwołamy się do starosty –nigdy tak nie jest. Każda z jednostek wykonuje właściwe jej zadania publiczne przypisane na gruncie ustaw ustrojowych i to właśnie te zadania, a nie jakieś wspólne zadania realizowane są przez te jednostki.

Podsumowując

Można mówić w dalszym ciągu o ustrojowej samotności jednostek samorządu terytorialnego, która w pewnym stopniu, jak niektórzy mówią nigdy ostatecznie, przełamywana jest wtedy kiedy jednostka wchodzi w relacje o charakterze fakultatywny (związki i porozumienia).

Podstawowe zasady konstytucyjne będące podstawą działania samorządu terytorialnego:

1.      zasada pomocniczości (subsydiarności)

2.      zasada decentralizacji

3.      zasada samodzielności

Zasada pomocniczości

Jest to zasada według której działa i budowany jest samorząd terytorialny. Normatywne korzenie tej zasady w polskim porządku prawnym są konstytucji w preambule (oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot)

W art. 4 ust. 3 EKSL jest również mowa o pomocniczości –generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności Przesuwamy wszystkie kompetencje najbliżej obywatela, ale to nie jest wszystko –jest jeszcze drugie zdanie, czyli można powierzyć kompetencje innemu organowi jeżeli jest to uzasadnione charakterami zadania ale też wymogami efektywności i gospodarności. To znaczy, że przesunięcie zdania do innego niż ten najbliższy obywatelowi organu również jest zgodne z zasadą pomocniczości jeśli jest to bardziej efektywne.

Zasada pomocniczości nabiera coraz większego znaczenia, mimo, ze ma ona bardzo niedookreśloną treść i jest bardzo ogólna. Ma coraz większe znaczenie ustrojowe nie tylko w Polsce, ale również na poziomie Unii Europejskiej. W UE zasada pomocniczości została wformułowana w zasadę powierzenia kompetencji.

W Polsce więcej o zasadzie pomocniczości powiedział TK w orzeczeniu dotyczącym likwidacji gmin warszawskich, a więc orzeczenie dotyczące tego przekształcenia ustroju m. st. Warszawy. Nie tak dawno temu Warszawa była związkiem gmin –była gmina Bielany, była gmina Śródmieście, była gmina Wilanów, dzisiaj mamy dzielnice –dzielnica Bielany, dzielnica Śródmieście, dzielnica Wilanów, które są dzielnicami miasta na prawach powiatu. Wcześniej przed zmianą były to różne gminy. Na pewnym etapie ustawodawca podjął decyzję, że likwiduje pewne gminy, bo jest za dużo radnych i robi teraz dzielnice. Tę ustawę zaskarżono przed TK –rozstrzygając tę skargę TK dokonał wykładni zasady pomocniczości. Napisał w wyroku co to jest jego zdaniem zasada pomocniczości. Wyrok z lutego 2003r. sygn. K 24/02 –zasada pomocniczości z preambuły umacniająca uprawnienie obywateli i wspólnot uzasadnia podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeżeli rozwiązanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne aniżeli działania organów wspólnot szczebla podstawowego. Zasada pomocniczości powinna być rozumiana jednak w całej swej złożoności i która polega na tym, ze umacnianie obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, a przeciwnie wymaga tego rodzaju działań jeżeli rozwiązanie problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe. 

Z zasady pomocniczości wynika przede wszystkim taki a nie inny kształt art. 163 i 164 Konstytucji. Artykuły te określają domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego po pierwsze, a po drugie gminy. (art. 163 Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

art. 164 1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.

2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.

3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego) czyli jeśli mamy wątpliwości, która z jednostek samorządu terytorialnego ma wykonać dane zadanie to wykonuje je gmina. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce, gmina jest jednostką najbliższą obywatelowi –zgodnie z zasadą pomocniczości. Do art. 163 i 164 nawiązują, wypowiadając ich treść, na gruncie ustawowym przepisy ustaw ustrojowych dotyczące zadań własnych gminy, powiatu i samorządu województwa. W tych przepisach jest stworzony system domniemań jest art. 6 i 7 usg, który mówi, ze zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej stanowi zadanie własne gminy i jest dwukropek i potem jest wyliczenie otwarte. W powiecie już zadania powiatu określone są w postaci katalogu zamkniętego (numerus clausus) –art. 4 usp, w województwie katalog jest o tyle otwarty o ile rozstrzyga wątpliwość dotyczącą podziału zadań pomiędzy administrację samorządową w województwie, a administrację rządową w województwie –tylko w tym zakresie działa domniemanie i ten katalog w województwie jest otwarty –art. 2 i 14 usw.

Podsumowując uwagi o pomocniczości:

Ustawodawca lokalizuje podstawowe zadania i kompetencje możliwie najbliżej obywatela.

Zasada decentralizacji

Zasada pomocniczości ściśle wiąże się z zasadą decentralizacji, można powiedzieć, że decentralizacja stanowi wyraz pomocniczości. Decentralizacja jest to prawnie zagwarantowana względna samodzielność i niezależność jednych organów podmiotów administracji publicznej od innych organów podmiotów administracji publicznej. Samodzielność jest to moment wewnętrzny tzn. pewne działania podejmowane są w sposób wolny i autonomiczny, nie ma żadnych wewnętrznych ograniczeń. Natomiast niezależność jest w aspekcie zewnętrznym, żaden podmiot z zewnątrz nie narzuca nam nic. Jest to względna samodzielność i względna niezależność –ponieważ gdybyśmy mieli do czynienia z całkowitą samodzielności i niezależnością to nie byłby by to jednostki samorządu terytorialnego tylko oddzielne państwa.

Konstytucyjne unormowanie zasady decentralizacji jest w art. 15 Konstytucji (ust. 1 Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej) Rozwińmy pojecie decentralizacji odwołując się do orzeczenia TK sygn. K 24/02 –w wyroku tym jest nie tylko interpretacja zasady pomocniczości, ale również zasady decentralizacji.  Proces decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków. TK zauważa, że ta decentralizacja o której mówi Konstytucja nie jest jakimś jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, że raz po prostu dokonujemy decentralizacji, tylko jest to trwała cecha kultury politycznej naszego państwa, zbudowanej na takich, przyjętych w konstytucji, założeniach ustrojowych (obejmujących również zasadę decentralizacji). Zasada decentralizacji zdaniem TK nie może być rozumiana w sposób mechaniczny tzn. w oderwaniu od kontekstu interpretacyjnego stanowiącego konsekwencję całokształtu zasad i wartości konstytucyjnych. Chodzi o to, że jak mówimy o decentralizacji to niweczymy ideę państwa jednolitego, trzeba pamiętać o tej względnej niezależności i względnej samodzielności. Należy podkreślić istotny związek decentralizacji z pomocniczością i samodzielnością. Te wszystkie trzy zasady ściśle się ze sobą wiążą. W wyroku dotyczącym przekazania części zadań (w Warszawie) dzielnicom –wyrok z...