|
Nie obrażaj więc mojej inteligencji poprzez czynione na pokaz zaniżanie własnej.
Martysz Czesław, Szpor Grażyna, Wojsyk Kajetan
komentarz ABC 2007 Komentarz do ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U.05.64.565), [w:] G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz, ABC, 2007. Stan prawny: 2007.03.01 WYKAZ SKRÓTÓW BIP - Biuletyn Informacji Publicznej GIODO - Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z pó n. zm.) Konstytucja RP lub Konstytucja - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa o informatyzacji - ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.) MNiI - Ministerstwo Nauki i Informatyzacji MSWiA - Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji NIF lub Komisja NIF - Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne NIK - Najwyższa Izba Kontroli RM - Rada Ministrów MP - Monitor Polski zasady techniki prawodawczej - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) WPROWADZENIE 1. Ustawa z dnia 27 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi kolejny krok w procesie regulowania stosunków społecznych związanych z przekazywaniem i przetwarzaniem informacji. Tak rozumiana "jurydyzacja zagadnień informacyjnych" początkowo koncentrowała się na przekazie informacji o prawie i na ochronie tajemnic jako wsparciu władzy monarchów. Rosnące od końca XVIII w. napięcie między dążeniem do ustanawiania prawnych gwarancji wolności informacyjnej a przywiązaniem do traktowania prawa jako instrumentu ochrony tajemnic państwowych, zawodowych i handlowych doprowadziło po II wojnie światowej do odwrócenia paradygmatu w prawie międzynarodowym i wewnętrznym państw demokratycznych. Podjęto zadanie kształtowania ładu informacyjnego opartego na swobodnym przepływie informacji. W ostatnim ćwierćwieczu XX w. głównym problemem stało się wytwarzanie i wykorzystanie komputerów (ochrona patentowa, autorskoprawna i prawnokarna). W obecnej dekadzie na pierwszy plan wysuwają się zagadnienia prawnych uwarunkowań rozwoju zastosowań informatyki. W informatyce podstawą jest sekwencja działań obejmująca algorytm (zbiór określonych operacji, po wykonaniu których otrzymujemy w skończonym czasie rozwiązanie dowolnego zadania z określonej klasy zadań, w tym zadań matematycznych), program, strukturę urządzeniową, do której program może być wprowadzony i zrealizowany oraz proces realizacji programu. Osiągalne w ten sposób efektywne przetwarzanie danych powinno być przez prawo wspierane, gdy prawodawca uznaje to za korzystne lub blokowane, gdy niesie zagrożenia (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce, Nauka 1999, nr 1; D. Pietruch-Reizes, Rozwój środków przekazu informacji o prawie, Katowice 1992; Informacja prawna a prawa obywatela, red. K. Grajewski, J. Warylewski, Gdańsk 2006). 2. Dzisiejsza doniosłość jurydyzacji informacji dla stosunków społecznych i gospodarczych wiąże się z globalizacją i kształtowaniem się społeczeństwa informacyjnego. W ślad za elektronicznym biznesem rozwija się elektroniczna administracja. Jest ona odciążona od rutynowych czynności (należy do rozwijającego się sektora usług intelektualnych, gdzie większość czynności, podlegających zalgorytmizowaniu, wykonywanych dotąd bezpośrednio przez urzędników, została przejęta przez komputery), dysponuje bogatymi zasobami informacyjnymi (zmaterializowanymi w "artefaktach", czyli w dokumentach, księgach, mapach i skumulowanymi w wykształceniu ludzi), opiera się mniej na strukturach hierarchicznych, a bardziej na sieciowych (np. "zarządzanie projektami" oznacza, że ta sama osoba jest w jednym projekcie szefem, a w innym podwładnym, ma więc szanse na wielokrotne awanse i poczucie sukcesu zawodowego) oraz korzysta z przestrzeni wirtualnej (korzystanie z nowych technologii informacyjnych częściowo uwalnia biura, umożliwiając pracę w domu, w zamian za uwiązanie na "smyczy mailowo-komórkowej", a także wyklucza osoby niezdolne do posługiwania się nowymi technologiami). Zatrudnieni w "e- administracji" powinni mieć wyższe wykształcenie, być kreatywni i etyczni. Współcześnie większość aktywnych zawodowo osób zajmuje się przetwarzaniem informacji i w związku z tym maleją tak istotne kiedyś antagonizmy społeczne między osobami wykonującymi prace fizyczne i umysłowe, a do najliczniejszych grup pracowników umysłowych należeli urzędnicy. W tradycyjnym społeczeństwie wiedzieli oni więcej niż obywatele i z tego tytułu mieli wstęp do elit społecznych pielęgnujących poczucie odpowiedzialności za wspólne dobro. Obecnie ta przewaga informacyjna maleje i dlatego potrzebne są nowe mechanizmy wspierania urzędniczego etosu. Przeżywamy kryzys zaufania do osób sprawujących funkcje publiczne. W jego przezwyciężaniu istotną rolę może spełnić nowa koncepcja zarządzania etycznego. Strategiczne wybory i mechanizmy wszelkich rozstrzygnięć powinny uwzględniać kategorię dobra wspólnego jako podstawę zrównoważonego rozwoju (Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka, Białystok 2001; Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne, red. nauk. Z. Niewiadomski, wyd. III, Warszawa 2006, s. 275, 276). 3. Ustawa o informatyzacji jest odpowiedzią na szanse i trudności informatyzacji, a zarazem przykładem trudności w doborze prawnych instrumentów usprawniania administracji. Informatyzacja administracji wiąże się ze stosowaniem instrumentów prywatnoprawnych (z zakresu prawa: cywilnego, handlowego, autorskiego, własności przemysłowej, zwalczania nieuczciwej konkurencji) i publicznoprawnych (z zakresu prawa: karnego, finansowego, publicznego gospodarczego, administracyjnego). Instrumenty administracyjnoprawne odgrywają wśród nich większą lub mniejszą, ale zawsze istotną rolę. W procesie stanowienia i stosowania prawa zauważalna jest niepewność w wyborze i ocenie prawnych instrumentów realizacji zadań publicznych. Zmniejszać ją może zastosowanie podejścia J. Supernata, który wyodrębnił zasoby administracji (władzę, zasoby finansowe i organizacyjne oraz centralne miejsce w społecznym systemie informacyjnym) oraz instrumenty: władcze, finansowe, organizacyjne i informacyjne (o charakterze indywidualnym, generalnym lub nietypowym), do których stosują się zasady doboru (racjonalności, celowości, etyki i ekonomiczności) (J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji., Wrocław 2003). Pozwala to weryfikować instrumenty administracyjnoprawne. 4. Postawa władz publicznych ma istotne znaczenie dla rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Z jednej strony korzystając z instrumentów regulacyjnych, finansowych, informacyjnych i organizacyjnych, instytucje publiczne niejako z zewnątrz wpływają na zmianę stosunków między podmiotami prywatnymi. A z drugiej strony instytucje publiczne zmieniają podejście do własnej roli w społeczeństwie, dostosowując formy i metody swojej działalności do potrzeb i oczekiwań pozostałych podmiotów społeczeństwa informacyjnego. Dlatego też prawo, które w demokratycznym państwie prawnym stanowi podstawę i ramę działań władz publicznych, jawi się jako determinanta rozwoju społeczeństwa informacyjnego, jako "wędzidło dla siły" i płaszczyzna kompromisu między potrzebą stabilizacji a koniecznością rozwoju (W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984; E. Łętowska, O znaczeniu praw człowieka dla polskiego systemu prawa (w:) O prawach człowieka w podwójną rocznicę Paktów, red. T. Jasudowicz, C. Mik, Toruń 1996, s. 123-125). 5. Informatyzacja - jako metoda zwiększania efektywności przetwarzania danych - staje się ważnym zagadnieniem zarządzania publicznego. Tymczasem cały system zarządzania publicznego podlega w Polsce głębokim zmianom. Od 1989 r. trwa proces demontażu modelu, dla którego charakterystyczne były: kierownicza rola dominującej partii politycznej, fasadowość instytucji demokratycznych i prawnych (w tym instytucji zajmujących się prawami człowieka i obywatela), uprzedmiotowienie społeczeństwa i nieufność wobec inicjatyw oddolnych, hierarchiczność i centralizacja aparatu biurokratycznego oraz negacja prywatnej własności, rynku i konkurencji, zastąpionych centralnym planowaniem jako mechanizmem alokacji zasobów. Odrzucając ten model zarządzania, Polska staje wobec reform, na których opiera się euroatlantycki model zarządzania publicznego. Z jednej strony chodzi tu o ekonomiczne podejście do działalności publicznej, a więc dostrzeżenie w jednostce konsumenta usług publicznych zainteresowanego podnoszeniem ich zakresu, ilości, jakości i dostępności oraz obniżaniem kosztów ich świadczenia. Z drugiej strony chodzi o podejście do człowieka zarówno jako do podmiotu zarządzającego sprawami publicznymi, jak i do podmiotu, którego zarządzanie publiczne dotyczy. Nowy model zarządzania publicznego jest przedmiotem dyskusji naukowców i polityków. Koncepcje takie jak New Public Management, Public Governance czy Public Leadership pozwalają myśleć o biurokracji w ujęciu weberowskim (z jej hierarchicznością, bezosobowością i koncentracją na stosowaniu przepisów) jako o relikcie przeszłości. Nie sposób dziś zajmować się informatyzacją państwa bez uwzględnienia kontekstu tego procesu: postępującej, ale wciąż nie zakończonej, reformy państwa - bardziej zaawansowanej w wymiarze strukturalnym, a słabiej w wymiarze funkcjonalnym (J. Płoskonka, Zmiany w stosowanych przez polską administrację publiczną metodach i narzędziach, Kontrola Państwowa 2005, nr 1, s. 139-165; J. Oleński, Infrastruktura informacyjna państwa w globalnej gospodarce, Warszawa 2006). Informatyzacja przestaje być celem samym w sobie, stając się narzędziem przyspieszenia zmian ustrojowych umożliwiającym państwu adaptację do zmieniającego się społeczeństwa, a zarazem skracającym etapy rozwoju. Koncepcja demokratycznego państwa prawnego "(...) zmierza do łącznego i zrównoważonego uwzględnienia znaczenia postulatów sprawiedliwości i postulatów praworządności" (R.A. Tokarczyk, Komparatystyka prawnicza, Kraków-Lublin 1997). 6. Znaczenie informatyzacji w polityce państwa podkreślono, podnosząc ją z dniem 1 lipca 2002 r. do rangi jednego z działów administracji rządowej, o których mowa w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.). Zgodnie z art. 12a tej ustawy, dział "informatyzacja" obejmuje sprawy: 1) infrastruktury informatycznej oraz systemów i sieci teleinformatycznych; 2) technologii i technik informacyjnych oraz standardów informatycznych; 3) informatyzacji administracji rządowej i samorządowej; 4) wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki; 5) edukacji informacyjnej oraz usług teleinformatycznych i multimedialnych; 6) zastosowań informatyki w społeczeństwie informacyjnym, w szczególności w gospodarce, bankowości i edukacji; 7) realizacji zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie informatyzacji. Ze względu na to, że dział "łączność" również obejmuje sprawy infrastruktury sieci teleinformatycznych oraz usług teleinformatycznych i multimedialnych, we wniesionym do Sejmu RP V kadencji projekcie ustawy o zmianach porządkujących w ramach działów administracji rządowej (nr druku: 596), zmodyfikowano art. 12a pkt 1 i 5, ograniczając je do "informatyzacji administracji publicznej" (1) oraz "wspierania inwestycji w dziedzinie informatyki" (5). Zakres działu "informatyzacja" wyznacza także sposób pojmowania informatyki. Jest to według Polskich Norm dyscyplina naukowo-techniczna zajmująca się przetwarzaniem informacji za pomocą komputerów - odpowiednik francuskiego określenia l’informatique i angielskiego computer science i computing science. Według szerszej definicji Stefana Węgrzyna, informatyka to "dyscyplina naukowa badająca procesy i prawa rządzące kodowaniem, przekształcaniem przekazywaniem informacji oraz wykorzystywaniem tych praw dla tworzenia tego zakresu dla potrzeb ludzi urządzeń, metod systemów" (S. Węgrzyn, Miejsce informatyki w nauce..., s. 108-111). 7. Działem administracji rządowej "informatyzacja", kierował początkowo Minister Nauki i Informatyzacji, na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Nauki i Informatyzacji (Dz. U. Nr 134, poz. 1431). Od 2005 r. działem "informatyzacja" kieruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. 8. Ustawę o informatyzacji należy zaliczyć do źródeł prawa administracyjnego, uzasadniając w ten sposób jej interpretację i porządkowanie przy pomocy aparatu pojęciowego nauki prawa administracyjnego. Prawdą jest, że zakres podmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 2) nie ogranicza się wyłącznie do wąsko rozumianej administracji publicznej w znaczeniu podmiotowym, traktowanej jako aparat pomocniczy władzy wykonawczej. Przepisy ustawy dotyczą również informatyzacji sądów czy organów kontroli państwowej. Należy jednak podkreślić, że informatyzacji nie podlega sąd rozumiany jako organ władzy wymierzający sprawiedliwość, ale sąd interpretowany jako instytucja (organizacja), w ramach której następuje wymierzanie sprawiedliwości przez niezawisłych sędziów, a więc sąd interpretowany jako administracja sądowa. W tym sensie informatyzacja państwa oznacza informatyzację funkcji administracyjnej poszczególnych podmiotów publicznych działających w imieniu państwa lub z upoważnienia państwa. Przynależność ustawy o informatyzacji do prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, jeżeli uzna się, że prawo administracyjne to uporządkowany zespół norm prawnych, "(...) których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne" (Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne..., wyd. III). O administracyjnoprawnym charakterze ustawy o informatyzacji przesądza więc zakres przedmiotowy ustawy (por. komentarz do art. 1). Celem regulacji jest bowiem "(...) ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych". Na ustawę o informatyzacji można więc spojrzeć jako na kolejny krok w procesie regulacji jednej z trzech podstawowych funkcji (misji) administracji publicznej, jaką jest - oprócz rządzenia i wykonywania zadań bieżącej administracji - misja zarządzania zasobami administracji i jej rozwojem instytucjonalnym (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 100). W tym znaczeniu ustawa o informatyzacji stanowi uzupełnienie takich regulacji jak: ustawa o zamówieniach publicznych, ustawa o dostępie do informacji publicznej, czy ustawa o służbie cywilnej. Wszystkie wymienione ustawy przekształcają model zarządzania publicznego w Polsce, wprowadzając nowe elementy do systemu wartości, których realizacji służy każdy model państwa. System wartości chronionych tymi ustawami - bazujący na dorobku i doświadczeniach teorii zarządzania - powinien być spójny. Jak podkreślają cytowani autorzy, zasady zarządzania zasobami bywają uniwersalne dla wszystkich instytucji publicznych (np. zasady zamówień publicznych i zasady udostępniania informacji publicznych), ale czasami - ze względu na specyfikę poszczególnych kategorii instytucji publicznych - dochodzi do ich specjalizacji (np. ustawa o służbie cywilnej obowiązująca wyłącznie w scentralizowanej administracji rządowej). I z tego powodu można spodziewać się w przyszłości zweryfikowania sensu wyłączeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, postulując ograniczenie liczby zadań publicznych, do których ustawa o informatyzacji nie jest stosowana. 9. Projekt ustawy o informatyzacji został wniesiony 26 sierpnia 2003 r. jako projekt rządowy wraz z projektami ważniejszych rozporządzeń (nr druku: 1934). Po pierwszym czytaniu na 56 posiedzeniu Sejmu 10 września 2003 r. został skierowany do Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne (NIF). Sprawozdania Komisji zawierają druki: 2452, 3456 i 3456-A. Opinie o projekcie, zamówione przez Kancelarię Sejmu, były bardzo krytyczne. Niektóre postulaty ekspertów zostały uwzględnione w toku prac Komisji NIF. Posłowie wprowadzili do projektu zasadnicze zmiany sprawozdawane przy drugim czytaniu (19 kwietnia i 17 listopada 2004 r.) i trzecim czytaniu (17 lutego 2005 r). Ustawa, zawierająca 64 artykuły, została uchwalona przez Sejm RP IV kadencji 17 lutego 2005 r. zdecydowaną większością głosów (381 głosów za, 6 wstrzymujących się, 1 przeciw), przyjęta 17 marca 2005 r. bez poprawek przez Senat, a 7 kwietnia 2005 r. podpisana przez Prezydenta RP i opublikowana w Dz. U. Nr 64, poz. 565. 10. Ustawa o informatyzacji była już dwukrotnie nowelizowana. Po raz pierwszy ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 65), która weszła w życie z dniem ogłoszenia (25 stycznia 2006 r.). Na mocy jej art. 1 zmieniono w ustawie o informatyzacji art. 17, 53, 56 i 63. Drugą nowelizację przeprowadzono ustawą z dnia 10 marca 2006 r. o zmianie ustawy o wydawaniu Monitora Sądowego i Gospodarczego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 501), która weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia (28 kwietnia 2006 r.), a której art. 6 zmienił brzmienie art. 42 pkt 1, 4, i 7. 11. W uzasadnieniu stwierdzano, że projekt ustawy o informatyzacji wiąże się z utworzeniem nowego działu administracji rządowej "informatyzacja" i określeniem zakresu zadań ministra właściwego do spraw informatyzacji w ustawie o działach administracji rządowej. Wskazywano ponadto, że projekt "stanowi kolejny krok w kierunku pełnej realizacji przyjętego przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i Radę Ministrów planu działania w zakresie rozwoju społeczeństwa informacyjnego i integracji Polski z Unią Europejską". Z uzasadnienia wynikało, że ustawa ma się przyczynić do osiągnięcia takiego stanu technicznego sprzętu i oprogramowania systemów teleinformatycznych, używanych przez różne podmioty publiczne do realizacji zadań publicznych, który umożliwi współpracę systemów teleinformatycznych oraz stworzy normatywne ramy funkcjonowania elektronicznej administracji (e-administracji). Odwołując się do unijnej inicjatywy e-Europa 2005. Społeczeństwo Informacyjne dla Wszystkich objaśniano, że e-administracja (e- government) powinna zapewnić powszechny dostęp on-line do informacji publicznych oraz umożliwić obywatelom i innym zainteresowanym podmiotom załatwianie swoich spraw z zakresu administracji publicznej w sposób interaktywny, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych. Jednak eksperci wskazywali na fakt, że uzasadnienie obiecuje więcej, niż daje proponowana ustawa (W. Abramowicz, Opinia o projekcie ustawy o informatyzacji działalności niektórych podmiotów realizujących zadania publiczne z 23 października 2003 r., Biuro Studiów i Ekspertyz. Opinia zlecona, druk nr 1934). W debacie nad projektem zgadzano się, że kompleksowy akt dla nowego działu administracji rządowej korzystnie wzmocni pozycję ministra właściwego w sprawach informatyzacji w debatach budżetowych, w których priorytet stanowi realizacja obowiązków ustawowych. Z uzasadnienia nie wynikały zresztą inne względy, dla których cele regulacji zdecydowano się realizować poprzez nową ustawę, a nie poprzez nowelizację aktów obowiązujących, co wydawało się możliwe. Nie wyjaśniono w nim też, dlaczego proponuje się instrumenty administracyjnoprawne zamiast ekonomicznych oraz władcze formy działania zamiast niewładczych, zwłaszcza informacyjnych (G. Szpor, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o |
Menu
|